Controle da Administração Pública

1. Definição de Controle

 

  

Controle é a faculdade de vigilância, orientação e correção que um poder, órgão ou autoridade exerce sobre a conduta funcional do outro (HLM)

  

 

2. Classificação do Controle

 

O controle pode ser classificado quanto a(o)

 

a) Objeto

 

   

  • Legalidade: conformidade com a legislação

   

  • Mérito: avalia a conveniência e a oportunidade

   

  • Gestão: avalia os resultados alcançados

  

 

b) Período de Realização

 

   

  • Prévio (ex-ante, a priori, preventivo): realizado antes do início ou da conclusão do ato. Como ocorre na autorização do Senado Federal para a União contrair empréstimo externo ou na exigência de laudos de impacto ambiental.

   

  • Concomitante(pari passu, sucessivo, simultâneo): realizado durante a realização do ato. Como o realizado durante a execução do orçamento ou das fases de uma licitação ou do cumprimento de um contrato.

   

  • Posterior (a posteriori, subseqeunte, corretivo): realizado após a prática do ato. 

  

 

c) Posicionamento do Controlador

 

   

  • Externo: Ente controlador não integra a estrutura do controlado.

   

  • Interno: Entre controlador integra a mesma estrutura do controlado.

  

 

Na definição mais comum, o controle interno é o exercido no âmbito do mesmo Poder, por órgãos presentes em sua estratura. Já o controle externo é o exercido de um Poder sobre outro. Contudo, Di Pietro também considera como controle externo o controle da Administração Direta sobre a Indireta.

 

d) Órgão que exerce

 

   

  • Administrativo: Cada um dos poderes, no exercício de sua função administrativa, exerce controle sobre seus próprios atos (princípio da autotutela). Pode ser provocado ou por iniciativa própria (  "ex officio  "). Avalia aspectos de mérito (conveniência e oportunidade) e legalidade.

   

  • Jurisdicional: Exercido pelo Poder Judiciário. Deve ser provocado (ou seja, não atua de ofício). Avalia apenas a legalidade. O mérito não pode ser analisado. Contudo, caso os critérios adotados contrariem algum princípio (por exemplo, da proporcionalidade) o ato torna-se ilegal e pode ser anulado pelo judiciário. 

   

  • Legislativo (ou parlamentar): Realizado pelo Poder Legislativo. Observa aspectos políticos e financeiros.

  

 

3. O Controle do TCU

 

O controle exercido pelo TCU é um controle externo e pode ser prévio, concomitante ou posterior

 

Prévio:

 

- Assinatura de determinações aos gestores públicos, de modo a prevenir que irregularidades se repitam (LOTCU, art. 18 eart. 43, inciso I);

 

- Decretação de medidas cautelares no controle sobre editais de licitação (RI/TCU, art. 276).

 

- Apreciação prévia da documentação dos processos de desestatização (Lei 9.494/1997: Art. 18)

 

Concomitante:

 

- Acompanhamento da arrecadação da receita (LO/TCU, art. 1º, inciso IV);

 

- Fiscalização da entrega dos recursos do FPE e FPM aos destinatários (LO/TCU, art. 1º, inciso VI);

 

- Realização de auditorias sobre atos ou contratos administrativos que ainda estão sendo consumados, como uma obra ainda não finalizada (LO/TCU, art. 1º, II).

 

Posterior:

 

- Julgamento das contas dos administradores públicos (LO/TCU, art. 1º, inciso VI);

 

- Emissão de parecer prévio sobre as contas do prestadas pelo Presidente da República (LO/TCU, art. 1º, inciso III e art. 36);

 

- Realização de auditorias para fiscalizar a regularidade de atos administrativos já consumados ou os resultados alcançados por programas de governo (LO/TCU, art. 1º, II).

 

A relevância do controle externo no Brasil não se restringe aos aspectos concernentes à eficiente gestão das finanças ou à adequada gerência administrativa do setor público. Envolve também o equilíbrio entre os poderes na organização do Estado democrático de direito.

 

4. Controle Administrativo (Princípio da Autotutela)

 

  

A Administração Pública pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial (Súmula 473 do STF)

  

 

 

 

       

   

   

Súmula 473 do STF (autotutela)

   

       

   

   

Ação

   

   

   

Motivo

   

   

   

Restrição

   

       

   

   

Anular

   

   

   

quando eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos

   

   

   

Ressalvada a apreciação judicial

   

       

   

   

Revogar

   

   

   

conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos

   

          

 

 

 

Definição de Di Pietro:

 

  

O controle da Administração é o poder de fiscalização e correção que os órgãos dos Poderes Judiciário, Legislativo e Executivo exercem sobre a Administração, com o objetivo de garantir a conformidade de sua atuação com os princípios que lhe são impostos pelo ordenamento jurídico.

  

 

Pontos de memorização para prova em relação ao controle administrativo:

 

   

  • É de legalidade e mérito

   

  • Consiste no acompanhamento, fiscalização e correção dos atos administrativos

   

  • É exercido pelos órgãos dos três poderes sobre seus respectivos atos administrativos

   

  • Ocorre por iniciativa própria (de ofício) ou por provocação

  

 

 

 

5. Supervisão Ministerial (Tutela) – Decreto lei 200/1967

 

A supervisão ministerial exercer-se-á através da orientação, coordenação e controle das atividades dos órgãos subordinados ou vinculados ao Ministério (DL 200, art 20)

 

       

   

   

Supervisão Ministerial 

   

       

   

   

Controlador

   

   

   

 Ministério

   

       

   

   

Controlados

   

   

   

Órgãos subordinados ou vinculados ao ministério.

   

          

 

 

 

Assegurada a supervisão ministerial, o Poder Executivo outorgará aos órgãos da Administração Federal a autoridade executiva necessária ao eficiente desempenho de sua responsabilidade legal ou regulamentar. Da mesma forma, assegurar-se-á às empresas públicas e às sociedades de economia mista condições de funcionamento idênticas às do setor privado cabendo a essas entidades, sob a supervisão ministerial, ajustar-se ao plano geral do Governo (DL 200, art 27)

 

Note que no DL 200, a supervisão ministerial envolve órgãos subordinados e vinculados. Contudo, a doutrina tipicamente chama de supervisão ministerial aquela que não deriva da subordinação, chamada também de controle finalístico.

 

6. Espécies de controle administrativo

 

a) Hierárquico Próprio: Realizado pelo órgãos superiores sobre os inferiores. O recurso administrativo hierárquico independe de previsão legal (STJ).

 

b) Hierárquico Impróprio: Realizado entre órgãos onde não há hierarquia direta, mas sim competências diversas atribuídas a cada um deles, de forma que um compete julgar recursos relativos a atos realizados por outro.

 

c) Finalístico: Baseado na vinculação entre a Administração Direita e a Indireta (supervisão ministerial). Não há subordinação, mas sim controle finalístico, dentro dos limites legais, em face da autonomia que as pessoas jurídicas da Administração Indireta possuem.

 

7. Controle Judicial (ou jurisdicional)

 

O controle judicial ocorre quando o Poder Judiciário controla os atos administrativos de todos os poderes (Poder Executivo, Legislativo e Judiciário) quanto a legalidade.

 

Sobre o controle judicial, memorize os seguintes pontos:

 

   

  • Tem fundamento na CF/88: “A lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”

   

  • Não controla o mérito do ato administrativo. Controla apenas a legalidade.

   

  • Deve ser provocado, ou seja, não ocorre de ofício.

   

  • É Exercido pelo Poder Judiciário;

   

  • Em relação aos outros dois poderes esse controle pode ser classificado como externo e a posterior.

   

  • Não sobrepõe o controle administrativo. Ambos os controles (administrativo e judicial) podem ocorrer de forma independente. Não obstante, vale lembrar que somente o poder judiciário faz coisa julgada definitiva.

  

 

Note bem: Exercendo a função administrativa, o poder judiciário também exerce controle administrativo (autotutela). Ou seja, pode anular e revogar seus próprios atos administrativos conforme a súmula 473. E esse tipo de controle (administrativo) não se confunde com o controle judicial.

 

8. Controle Parlamentar

 

O controle Parlamentar (ou legislativo) é realizado pelo Poder Legislativo sobre atos da Administração Pública, com observância obrigatória das previsões constitucionais, não cabendo a legislação ordinária ampliar essas situações. 

 

São meios de controle legislativo:

 

a) Comissão Parlamentar de Inquérito

 

- Objetiva apurar fato no âmbito administrativo, com poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, além de otros previstos nos regimentos das respectivas casas;

 

- Não possui poder sancionatório. Apenas poder investigatório

 

- Seus atos são sucetíveis de revisão judicial

 

- Pode, mediante decisão fundamentada: concovar testesmunhas e investigados para depor; quebrar sigilo bancário, fiscal e telefônico de pessoa jurídica ou física sob sua investigação, desde que o faça por em ato adequadamente fundamentado; requisitar informações e documentos de repartições públicas.

 

- NÃO pode:  Editar leis;  Decretar: busca e apreensão domiciliar de documentos, interceptação telefônica (escuta), proibição do investigado se ausentar do país ou de se comunicar com seu advogado durante a sua inquirição, sequestro ou indisponibilidade de bens, prisão, exceto em flagrante delito; exigir de testemunha que responda a pergunta que não tenha pertinência com o objeto da CPI ou que envolva assunto protegido pelo sigilo profissional; convocar magistrados para manifestação acerca de sua atividade jurisdicional.

 

b) Convocação de autoridades e pedidos de informação: a câmara e o senado ou qualquer de suas comissões poderão convocar Ministro de Estado ou quaisquer titulares de órgãos diretamente subordinados à Presidência da República para prestarem, pessoalmente, informações sobre assunto previamente determinado.

 

c) Julgar as contas Presidente: o congresso julga as contas do presidente.

 

d) Fiscalização contábil, financeira e orçamentária: exercida pelo congresso com auxílio do TCU.

 

9. Controle Social

 

O controle social é exercido pelo cidadão. Todo cidadão pode denunciar irregularidades aos órgãos de controle externo (CF/88)

 

10. Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS)

 

Chamamos de Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) os órgãos técnicos de controle externo de cada país. No Brasil, esse órgão é o TCU.

 

Existem dois sistemas de controle externo: Cortes de Contas (ou Tribunais de Contas ou Conselho de Contas) e Auditorias Gerais (ou Controladorias Gerais) 

 

  

 

       

   

   

Sistemas de Controle Interno

   

        

   

   

Tribunais/Conselhos de Contas

   

   

   

Controladorias/Auditorias Gerais

   

       

   

   

Decisões Colegiadas (pelo voto da maioria dos membros)

   

   

   

Decisão Monocrática

   

       

   

Geralmente Julgam, Punem e emitem determinações obrigatórias. Tradicionalmente ênfase na legalidade.

   

   

Não Julgam. Emitem opiniões. Ênfase na eficácia, eficiência e efetividade da gestão pública.

   

       

   

   

Alemanha, Brasil, Coréia, Espanha, França, Grécia, Holanda, Japão, Portugal e Uruguai

   

   

   

Argentina, África do Sul, Austrália, Bolívia, Canadá, Colômbia, Cuba, Estados Unidos, Índia, Jordânia, México, Paraguai, Reino Unido, Suécia, Venezuela

   

       

   

   

Geralmente estão ligados ao Poder Legislativo. Contudo, isso não é regra. Existem Tribunais de contas ligados ao Poder Judiciário. Auditoria-Gerais ligadas ao Executivo. Também existem EFS que não se ligam a nenhum poder.

   

       

   

   

Características Comuns:

 

   

  • Geralmente estão previstos nas constituições de cada Estado;

   

  • Possuem elevado grau de independência, mesmo quando existe vínculo com o Legislativo;

   

  • Geralmente o conteúdo de suas decisões não está  sujeito a revisão por outro órgão/instância.

   

   

           

 

Observação: Apesar do nome, a Controladoria Geral da União (CGU)  é órgão do controle interno

 

Questões de Concursos

 

1. (TCU- ACE 2006 ESAF) Na maioria dos países onde existe, o sistema de controle externo é levado a termo ou pelos Tribunais de Contas (Cortes de Contas) ou pelas Auditorias-Gerais. Nesse contexto, considerando as principais distinções entre esses dois modelos de controle, assinale a opção que indica a correta relação entre as colunas:

 

1) Tribunais de Contas

 

2) Auditorias-Gerais

 

( ) São órgãos colegiados.

 

( ) Podem ter poderes jurisdicionais.

 

( ) Podem estar integrados ao Poder Judiciário.

 

( ) Proferem decisões monocráticas.

 

a) 1 – 2 – 1 – 2

 

b) 1 – 1 – 1 – 2

 

c) 1 – 1 – 2 – 2

 

d) 2 – 1 – 2 – 1

 

e) 2 – 2 – 2 – 1

 

Comentário:

 

Tribunais são colegiados, julgam, punem e emitem determinações obrigatórias. Em alguns países os tribunais fazem parte do poder judiciário e nesse caso possuem poderes jurisdicionais. Já as controladorias são monocráticas. Gab: B 

 

2. (TCU ACE 2004 CESPE) Os sistemas internacionais de controle externo têm em comum a circunstância de que o órgão de controle é invariavelmente colegiado e ligado ao Poder Legislativo.

 

Comentários:

 

Pode ser ligado a qualquer poder ou a nenhum deles. Gab: E

 

3. (TCE-MA – Analista 2005 FCC) No cenário internacional, o Estado democrático contemporâneo caracteriza-se, dentre outros aspectos, por sua sujeição a mecanismos de controle externo da gestão pública. Neste sentido, a par da fiscalização exercida pelo Poder Judiciário e pelo Ministério Público sobre a Administração Pública, prevalece, no Brasil, o sistema de controle externo exercido através de

 

a) Tribunais de Contas.

 

b) Tribunais de Contas e Controladorias.

 

c) Controladorias.

 

d) Controladorias e Defensorias Públicas.

 

e) Tribunais de Contas e Defensorias Públicas.

 

Comentários:

 

No Brasil, o controle externo é exercido pelo Poder Legislativo com auxílio dos tribunais de contas. Não obstante, a melhor resposta é a letra A.

 

4. (TCE RN - Assessor Técnico Jurídico 2009 Cespe) A principal diferença entre os TCs e as controladorias adotadas por alguns países de tradição britânica é que aqueles são órgãos colegiados, enquanto estas são dirigidas por um único titular.

 

Comentários:

 

Gab: Certo.

 

5. (TCE RN - Assessor Técnico Jurídico 2009 Cespe) Em todos os países em que o controle externo é exercido por meio de um tribunal ou órgão colegiado similar, as decisões tomadas no âmbito do controle de contas estão sempre sujeitas ao reexame pelo Poder Judiciário.

 

Comentários:

 

O conteúdo das decisões não pode ser revisto pelo Poder Judiciário. Gab: E.

 

6. (TCE RN - Assessor Técnico Jurídico 2009 Cespe) Em países que adotam a estrutura de auditorias-gerais ou controladorias, o controle externo prioriza a verificação do cumprimento dos dispositivos legais na gestão pública.

 

Comentários:

 

A ênfase na legalidade é tradicionalmente ligada aos TCs. As Auditorias gerais priorizam aspectos de eficácia, eficiência e efetividade da gestão. 

 

7. (TCE ES – Procurador de Contas 2009 Cespe) Um dos critérios para se classificar o controle baseia-se no órgão que o exerce. De acordo com esse critério,

 

I. o controle administrativo ou executivo só pode ser exercido por iniciativa da própria autoridade competente, excluída a ação provocada pelos administrados.

 

II. o controle legislativo ou parlamentar, exercido pelos órgãos que compõem o Poder Legislativo, alcança os demais poderes, inclusive suas administrações indiretas.

 

III o controle judicial, exercido tanto em relação à legalidade quanto à moralidade, restringe-se aos atos vinculados, não se aplicando aos atos discricionários.

 

Assinale a opção correta.

 

A) Nenhum item está certo.

 

B) Apenas o item II está certo.

 

C) Apenas o item III está certo.

 

D) Apenas os itens I e II estão certos.

 

E) Apenas os itens I e III estão certos.

 

Comentários:

 

I. O controle admintratido pode ser de ofício ou provocado. Errado

 

II. Correto.

 

III. Atinge também os discriocinários. Só não pode adentrar no mérito administrativo. Já que é um controle apenas de legalidade. Errado.

 

GAB: B

 

8. (TCE RN - Assessor Técnico Jurídico 2009 Cespe) Entre os vários critérios adotados para classificar as modalidades de controle, destaca-se o que o distingue entre interno e externo, dependendo de o órgão que o exerça integrar ou não a própria estrutura em que se insere o órgão controlado. Nesse sentido, o controle externo é exercido por um poder sobre o outro, ou pela administração direta sobre a indireta.

 

Comentários:

 

É o entendimento da professora Di Pietro. GAB: C

 

9. (TCU – ACE 2004 – Cespe) Tendo em conta o momento no qual a atividade de controle se realiza, o controle externo, analogamente ao que ocorre com o controle de

 

constitucionalidade, pode ser classificado em prévio (a priori) ou posterior (a posteriori).

 

Comentário:

 

Em relação ao período de realização pode o controle pode ser: prévio, concomitante ou posterior. Gab: C

 

10. (TCDF – Auditor 2014 – Cespe) O controle pode ser classificado, quanto ao momento do seu exercício, em prévio, simultâneo ou a posteriori. A exigência de laudos de impacto

 

ambiental, por exemplo, constitui uma forma de controle simultâneo.

 

Comentários:

 

O laudo é exigido antes da obra, logo controle prévio. Gab: E

 

11. (TCE/ES – ACE 2012 – Cespe) Uma das funções precípuas do Poder Judiciário é realizar o controle de mérito dos atos administrativos do Poder Executivo que contribuem para o

 

melhor interesse da sociedade.

 

Comentários:

 

O Poder Judiciário realiaza controle judicial sobre os atos dos demais poderes. Esse controle é apenas de legalidade. Não pode julgar o mérito (conveniência e oportunidade). Gab: E

 

12. (TCE/TO – ACE 2008 – Cespe) Um sistema de controle externo se diferencia de um sistema de controle interno na administração pública, pois

 

a) o primeiro se situa em uma instância fora do âmbito do respectivo Poder.

 

b) correspondem, respectivamente, à auditoria externa e à interna.

 

c) o primeiro tem função coercitiva e o segundo, orientadora.

 

d) o primeiro tem caráter punitivo, e o segundo é consultivo.

 

e) o funcionamento do primeiro deriva de um processo autorizativo, e o segundo é institucional.

 

Comentários:

 

Externo porque não faz parte do mesmo poder. Gab: A

 

13. (TCDF – Procurador 2012 – Cespe) O controle administrativo é um controle de legalidade e de mérito, exercido exclusivamente pelo Poder Executivo sobre suas próprias condutas.

 

Comentários:

 

Está correto que controle administrativo é de legalidade e mérito. Além disso, todos os poderes exercem o controle administrativo. Gab: E.

 

14. (TCDF – ACE 2012 – Cespe) Caso não seja empregado o mínimo de recursos destinados a saúde e educação no DF, poderá ocorrer o controle judicial de ofício com vistas a garantir — mediante medida cautelar — a ocorrência dos atos administrativos necessários para o direcionamento dessa parcela do orçamento.

 

Comentários:

 

O controle judicial deve ser provado. Ele não atual de ofício. Gab: E.

 

15. (TJRO – Técnico Judiciário 2012 – Cespe) O abuso de poder é conduta comissiva, que afronta, dentre outros, o princípio da legalidade e o da moralidade, e se sujeita, portanto, ao controle judicial, que se sobrepõe ao controle administrativo.

 

Comentários:

 

Os controles atuam de forma independente. Não existe a sobreposição citada. Apesar de ser verdade que apenas o Poder Judiciário faz coisa julgada definitiva. GAB: E

 

16. (TCDF – Procurador 2012 – Cespe) Constitui exteriorização do princípio da autotutela a súmula do STF que enuncia que “A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados dos vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revoga-los, por motivo de conveniência e oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial”.

 

Comentários:

 

Súmula 473 do STF. Gab: C

 

17. (INPI – Analista 2013 – Cespe) O controle administrativo, que consiste no acompanhamento e fiscalização do ato administrativo por parte da própria estrutura organizacional, configura-se como controle de natureza interna, privativo do Poder Executivo

 

Comentários:

 

O erro está em afirmar que é privativo do Poder Executivo. Todos os poderes controlam seus próprios atos (princípio da autotutela)

 

18. (TCDF – Auditor 2014 – Cespe) Na esfera federal, o controle administrativo é identificado com a supervisão ministerial, que, no caso da administração indireta, caracteriza a tutela. A sua autonomia, estabelecida nas próprias leis instituidoras, deve ser assegurada, sem prejuízo da fiscalização na aplicação da receita pública e da atenção com a eficiência e a eficácia no desempenho da administração.

 

Comentários:

 

A tutela é exercita sem retirar a autonomia da administração indireta. Gab: C

 

19. (TCU – ACE 2004 – Cespe) Os sistemas internacionais de controle externo têm em comum a circunstância de que o órgão de controle é invariavelmente colegiado e ligado ao Poder Legislativo.

 

Comentários: 

 

Não existe tal regra. Pode estar ligado a qualquer poder ou a nenhum deles. GAB: E

 

20. (TCU – ACE 2004 – Cespe) Considerando controle externo como aquele realizado por órgão não-pertencente à estrutura do produtor do ato a ser controlado, é correto afirmar que, no Brasil, o TCU não é o único componente do poder público encarregado daquela modalidade de controle.

 

Comentários:

 

É o entendimento da professora Di Pietro  que também considera como controle externo o controle da Administração Direta sobre a Indireta. GAB: C

 

21. (TCE/RN – Assessor Técnico de Controle e Administração 2009 – Cespe) Com referência ao controle externo e ao Poder Legislativo do estado e dos municípios, julgue o item a seguir: entre os vários critérios adotados para classificar as modalidades de controle, destaca-se o que o distingue entre interno e externo, dependendo de o órgão que o exerça integrar ou não a própria estrutura em que se insere o órgão controlado. Nesse sentido, o controle externo é exercido por um poder sobre o outro, ou pela administração direta sobre a indireta.

 

Comentários:

 

Na definição mais comum, o controle interno é o exercido no âmbito do mesmo Poder, por órgãos presentes em sua estratura. Já o controle externo é o exercido de um Poder sobre outro. Contudo, Di Pietro também considera como controle externo o controle da Administração Direta sobre a Indireta. Gab: C

 

22. (TCU – AUFC 2011 – Cespe) O controle externo da administração pública é função concorrente dos Poderes Judiciário e Legislativo. Na esfera federal, esse controle é exercido privativamente pelo Senado Federal, auxiliado pelo TCU.

 

Comentário:

 

Existem dois erros. O controle externo é exercido pelo poder legislativo. Nas esfera federal ele é exercido pelo congresso nacional auxliado pelo TCU. GAB: E

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